Thorbecke zag geen ruimte voor een eigen regelgevende bevoegdheid van de regering (Koning en ministers). Naar zijn oordeel diende het regelgevende optreden van de regering immer te berusten op een formeel wet. Thorbecke hield dus stevig vast aan het legaliteitsbeginsel. Buys was in dit opzicht minder streng. Alleen als de regering regelgeving wenst tuit te vaardigen die duidelijk gericht is tot de burgers, dan is wettelijke grondslag vereis. Ontbreekt een dergelijk 'de burgers bindend karakter', dan is sprake van regelgeving met interne werking. Daarvoor is wettelijke grondslag niet vereist.